“海绵城市”的提出立足于我国的水情特征和水问题, 旨在弹性适应地区的环境变化和灵活应对城市的自然洪涝灾害, 转变原始的排水防涝思路, 遵循“渗、滞、蓄、净、用、排”的六字方针, 集雨水的渗透、滞留、集蓄、净化、循环使用和排水于一体, 综合考虑内涝防治、雨水资源化利用、径流污染控制和水生态修复等多个城市建设目标。

1 海绵城市内涵及其PPP模式的特点

1.1 海绵城市内涵及 PPP 应用

厘清海绵城市的内涵及系统组成是分析其 PPP模式特点的基础。一般而言，海绵城市建设由低影响开发系统、城市雨水管渠系统以及超标雨水径流排放系统三个相互补充、相互依存的重要基础元素组成。而我国海绵城市的项目规模较大，不乏十平方公里以上的大型项目，牵扯着许多错综复杂的雨洪问题，因此目前海绵城市建设中也常常涉及河道治理、合流制溢流等综合项目。但不能忽略的，解决城市径流污染、排水防涝、水资源短缺等雨洪问题，是海绵城市建设的核心。

如图 1 左侧所示，海绵城市建设中包含的主要子系统，典型项目以及之间的衔接专业，都表明海绵城市涉及的项目具有多目标、系统性强、项目复杂及差异化明显、跨专业、跨主体等特点。针对不同特点的 PPP 项目，其项目运作流程、风险分担机制、收益分配机制等都会有所区别。笔者大致总结了目前海绵城市建设中几类具有代表性的整体项目(开发地块、市政管网、流域综合整治等)，围绕各自子系统中的典型项目，分析了它们在 PPP 相关利益主体、运作模式、风险与收益机制等问题上的异同，对应图 1 右侧所示。

【研究】“海绵城市PPP”你知多少？

图1海绵城市建设项目与 PPP 模式大致联系图

总言之，在海绵城市推进PPP 模式的过程中，需要结合海绵城市建设项目及其 PPP 模式的显著特点，针对具体汇水区域或流域的典型问题，提供科学合理的“定制化的服务”。

1.2 海绵城市 PPP 项目的特点海绵城市

PPP 模式是指利用社会资本，通过政府与企业的合作来实现海绵城市项目的建设与运营。通过以上对海绵城市系统及其与 PPP 模式联系的分析，可以看出，海绵城市 PPP 模式在实际操作过程中有如下显著特点。

(1)项目类型多、系统性强且边界模糊

海绵城市涵盖了低影响开发与绿色基础设施、市政管渠排水系统、超标雨水蓄排系统多个子系统，也涉及流域及河道的综合治理。因此海绵城市PPP项目包含了绿色与灰色、地上与地下、源头与末端等不同措施的组合，相互影响、关系复杂。当前，为了解决我国城市棘手的雨水问题，实现海绵城市综合目标，基于当地实际条件和重点问题的系统性解决方案就显得尤为重要，而这也使得海绵城市 PPP 具有项目多、系统性强的特点。不同于边界条件清晰的污水处理厂 PPP 项目，海绵城市涉及的水环境问题多，复杂程度也高，各项目间的边界区分及如何有效打包已成为 PPP 模式必须要考虑的要素。因此，如果企

业在策划海绵城市 PPP 项目时，只注重商务而忽略其中的关键技术、系统复杂性和边界条件，就可能导致项目实施和后期绩效考核面临许多风险。

(2)投资主体不一，项目公益性强

对于开发地块、市政厂网、园林绿地、水系治理等不同的建设内容，海绵城市建设的投资主体通常各有不同。在源头低影响开发设施应用的主要区域内，既有政府为投资主体的公共建筑和道路，也有开发商为主体的住宅小区、商业综合体;对于大量市政管网工程以及公园绿地、道路绿地等开放空间的建设，部分城市是以地方政府或城投公司为投资主体，不过也有开发商被委托承担红线外公共项目建设的案例;而在水系的综合整治项目中，往往需要政府与企业共同参与建设，投资主体更为复杂。不同的投资主体对海绵城市 PPP 项目的投目标和预期会有所不同，而在此背后，不可否认的是海绵城市建设项目都有

一个共同特点，即项目的公益性特征。传统水务行业 PPP 模式主要通过 BOT 项目持有大量水厂、管网等城市“重资产”用以融资，采用使用者付费机制，通过在运营期内收取稳定水费产生回报。然而，海绵城市涉及的大部分项目，如老旧小区雨水系统改造、市政雨水系统改造、调蓄设施建设、河道截污及CSO 处理等，均具有明显公益性质，基本不产生经营收益，大多数项目设施无法构成“重资产”以提升企业的融资能力。 (3)项目运作模式多样化
因各地方政府财政情况、城市基础设施建设和管理系统、PPP 项目的策划各异，故各海绵城市 PPP 项目具有运作模式多样化的特点。如政府与企业在合作的组织架构和操作模式上的不同，就会导致 PPP 项目的股权分配、投资主体、责权关系和绩效考核等重要方面的不同。例如，南宁市那考河段PPP项目，由北京排水集团公司与南宁市政府出资代表(南宁市建宁水务投资集团有限公司)共同出资设立 PPP 项目公司，政府与企业的合作期为 10 年，由政府按照设定的绩效考核条件支付流域治理的服务费;镇江市海绵城市 PPP项目，采用政府与社会资本方共同组建专门的 SPV 公司(Special Purpose Vehicle)，通过 SPV 公司完成海绵城市项目的融资、建设与运营工作，其中海绵城市的方案设计由政府委托设计单位完成;迁安市海绵城市 PPP 项目选择将示范区内公共建筑、雨污水排水管网和厂站、末端河道与湿地综合打包，以“设计—融资—建设—运营”全过程的“DBFO 模式”推进海绵城市建设，通过竞争性磋商方式选择社会资本方，以三里河末端水质作为绩效考核依据。
(4)利益相关者多，协调关系复杂不同于轨道交通、保障房建设、自来水厂或污水处理厂等其他领域的 PPP项目，海绵城市建设和运营阶段同时涉及的业主、监管部门、责任主体等更纷杂。整个项目阶段往往需要财政、市政、城建、环保、水利、园林、城管等多个部门的分工与协调。例如，对于市政管网工程以及公园绿地等公共空间，建设阶段分别需要依靠市政及园林部门牵头实施建设管理工作，运营阶段根据各城市不同的管理体制来确定维护主体。对于建筑小区海绵城市建设或改造，多以开发商或地方政府为投资建设主体，但后期维护管理一般会移交给物业公司，过程中有时也需要 SPV 公司进行协调。毫无疑问，海绵城市建设中多部门之间的协作管理是影响海绵城市 PPP 项目推进、未来实施效果和绩效考核的重要因素和主要困难之一。