据E20研究院不完全统计，海绵城市的项目在实际操作中，以政府采购服务的运作模式为主，商业模式多采用PPP的方式，项目在运作时常被拆分为多个不同模式下的单体项目。在单体项目运作中，仍以BOT为主，占比达到59%。具体而言，从目前海绵城市项目类型来看，水环境治理包括黑臭水体，雨水收集和污水厂处理等，其单体项目仍采用BOT模式;生态治理多采用的运作模式为BOT模式或TOT模式;城市道路与管网，以及棚户区及新旧小区建设与改造多采用的模式为EPC或EPC+O模式;信息化管控平台多采用的模式为TOT模式。 从2012年首次提出海绵城市的概念，到2016年第二批试点城市公布，海绵城市在“十二五”期间备受市场关注。但据E20研究院观察，目前海绵城市的项目在具体执行过程中仍存在项目边界不清，交易机制不明确等问题，从而制约了行业需求的快速释放。

框定海绵城市市场化项目范围，明晰项目边界

2014住建部年发布的《海绵城市建设技术指南--低影响开发雨水系统构建(试行)》指出，海绵城市项目建设主体包括：城市水系、城市绿地与广场、建筑与小区、城市道路等城市基础设施。

考虑到项目的市场化及可操作性，E20研究院将海绵城市项目建设所涵盖的内容梳理为：生态治理、水环境治理(包括：城市排水防涝、黑臭水体治理、雨水收集、管网、水处理等)、信息化管控平台、城市道路与管网、棚户区及新旧小区建设与改造五大部分。此外，E20研究院认为，海绵城市的项目建设是一个整体性的工程，其核心的建设内容包含生态治理和水环境治理，在此基础上，部分海绵城市项目还会将信息化管控平台、城市道路与管网、棚户区及新旧小区建设与改造等打包进入项目中，构成一个系统性的海绵城市项目。

图1 海绵城市项目类型

据E20研究院调研统计，在上述海绵城市项目中，以单纯水环境治理居多，占比达47.2%;其次，是包含生态治理、水环境治理、城市道路与管网、棚户区及新旧小区建设与改造的综合性海绵城市项目位居第二，占比接近14%。

PPP为其主要商业模式，单体项目仍以BOT为主

在环境产业中，项目的运作模式可分为政府采购工程和政府采购服务两种，海绵城市的项目在实际操作中，以政府采购服务的运作模式为主，商业模式多采用PPP的方式，但由于海绵城市体量庞大，项目在运作时常被拆分为多个不同模式下的单体项目。

据E20研究院不完全统计，在单体项目运作中，仍以BOT为主，占比达到59%。具体而言，从目前海绵城市项目类型来看，水环境治理包括黑臭水体，雨水收集和污水厂处理等，其单体项目仍采用BOT模式;生态治理多采用的运作模式为BOT模式或TOT模式;城市道路与管网，以及棚户区及新旧小区建设与改造多采用的模式为EPC或EPC+O模式;信息化管控平台多采用的模式为TOT模式。

可行性缺口补助为其主要回报机制

回报机制方面，海绵城市PPP项目主要存在三种付费方式：使用者付费(由购买服务者支付购买费用)、政府付费(由政府直接出资)和可行性缺口补助(使用者付费不足以满足社会资本或项目公司成本回收和合理回报，而由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的形式，给予社会资本或项目公司的经济补助)。

据E20研究院不完全统计，可行性缺口补助占比高，达63%，而使用者付费方式占比较少，仅为3%。

图2 海绵城市PPP项目回报机制

出现上述情况的原因是海绵城市多为公益性项目，而公众很难为公益性项目买单，企业方所关注的项目投资成本存在难以收回的风险。因此，海绵城市中的大部分项目则更多采用可行性缺口补助方式或政府付费方式。

在政策的驱动下，海绵城市市场需求正在不断释放，各方阵企业亦在随之布局。但是，在具体的项目执行过程中，由于项目边界、考核维度以及商业模式、回报机制等因素的不明确，市场仍处于“摸着石头过河”的阶段，众多企业处于观望态势，单纯海绵城市的PPP项目落地仍有难度。